บทที่ 13 — เอกชนผลิตไฟฟ้า: IPP, SPP, VSPP คือใคร

13.1 ทำไมรัฐไม่ผลิตเองทั้งหมด

ย้อนกลับไปช่วงปลายทศวรรษ 2520 ถึงต้นทศวรรษ 2530 เศรษฐกิจไทยกำลังเติบโตอย่างร้อนแรง โรงงานผุดขึ้นทั่วประเทศ ห้างสรรพสินค้าและคอนโดมิเนียมก่อสร้างกันไม่หยุด ความต้องการใช้ไฟฟ้าในยุคนั้นโตปีละเกือบสิบเปอร์เซ็นต์ ซึ่งเป็นอัตราที่เร็วมากเมื่อเทียบกับความสามารถในการสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ เพราะการสร้างโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่หนึ่งโรงต้องใช้เงินลงทุนระดับหลายหมื่นล้านบาท ใช้เวลาก่อสร้างหลายปี ถ้ารัฐบาลต้องแบกภาระลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าใหม่ทุกโรงด้วยตัวเองคนเดียว งบประมาณและความสามารถในการกู้ยืมของประเทศคงตึงมือจนแทบไม่เหลือไปทำเรื่องอื่น

ทางออกที่หลายประเทศทั่วโลกเลือกใช้ และไทยก็เลือกใช้เช่นกันคือ เปิดให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าเอง โดยรัฐทำหน้าที่เป็นผู้การันตีว่าจะรับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตได้ในราคาและเงื่อนไขที่ตกลงกันไว้ล่วงหน้า วิธีนี้ทำให้เอกชนได้ทำธุรกิจที่มั่นคงเพราะมีผู้ซื้อแน่นอน รัฐไม่ต้องกู้เงินเพิ่มเพื่อสร้างโรงไฟฟ้าเอง และประชาชนก็ได้ไฟฟ้าเพียงพอใช้ทันความต้องการที่โตเร็ว เป็นสถานการณ์ที่ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ร่วมกัน ประเทศไทยเริ่มมีมติเปิดรับซื้อไฟฟ้าจากเอกชนอย่างเป็นทางการช่วงประมาณปี 2535 และมีการเซ็นสัญญากับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่กลุ่มแรกในปีประมาณ 2537 นับจากวันนั้นสัดส่วนไฟฟ้าที่มาจากเอกชนก็เติบโตขึ้นเรื่อยๆ จนถึงวันนี้เกินครึ่งหนึ่งของระบบไฟฟ้าทั้งประเทศไปแล้ว

13.2 Enhanced Single Buyer: ตลาดที่มีผู้รับซื้อหลักรายเดียว

โครงสร้างตลาดไฟฟ้าของไทยมีลักษณะเฉพาะตัวที่เรียกว่า Enhanced Single Buyer หรือ ESB (ระบบผู้รับซื้อไฟฟ้ารายเดียวแบบขยาย) หมายความว่าเอกชนที่ผลิตไฟฟ้าได้จะขายไฟฟ้าเกือบทั้งหมดให้กับ กฟผ. ในฐานะผู้รับซื้อหลักเพียงรายเดียวก่อน จากนั้น กฟผ. จึงขายส่งต่อให้ กฟน. และ กฟภ. เพื่อกระจายไปถึงบ้านเรือนและโรงงานอีกทอดหนึ่ง ซึ่งก็คือเส้นทางเดียวกับที่เล่าไว้ในบทที่ 12 นั่นเอง เพียงแต่คราวนี้เราจะซูมเข้าไปดูฝั่งต้นทางว่าไฟฟ้าที่ไหลเข้าสู่ กฟผ. นั้นมาจากใครบ้าง

เครื่องมือหลักที่ทำให้ระบบนี้เดินได้คือสัญญาที่เรียกว่า PPA (Power Purchase Agreement — สัญญาซื้อขายไฟฟ้า) ซึ่งเป็นสัญญาระยะยาวประมาณ 20 ถึง 25 ปี ที่ล็อกราคาไฟฟ้า เงื่อนไขการส่งมอบ และปริมาณที่จะซื้อขายกันไว้ล่วงหน้า ก่อนที่โรงไฟฟ้าจริงจะถูกสร้างขึ้นด้วยซ้ำ เหตุผลที่ต้องล็อกไว้นานขนาดนี้ก็เพราะธนาคารที่จะปล่อยเงินกู้ก้อนโตให้เอกชนไปสร้างโรงไฟฟ้าต้องเห็นหลักประกันว่าจะมีรายได้แน่นอนมายาวนานพอจะคืนทุน สัญญา PPA จึงเป็นเหมือนใบเบิกทางที่ทำให้ธนาคารกล้าปล่อยกู้

ลองนึกภาพโรงรับซื้อข้าวกลางประจำจังหวัดดู โรงรับซื้อข้าวรายใหญ่แห่งนี้เซ็นสัญญารับซื้อข้าวล่วงหน้ากับชาวนาเป็นเวลายาวนานหลายสิบปี ชาวนาเห็นสัญญาฉบับนี้แล้วก็กล้าลงทุนขยายพื้นที่นา ซื้อเครื่องจักรเพิ่ม เพราะรู้แน่ชัดว่าผลผลิตที่ปลูกได้จะมีคนซื้อแน่นอนในราคาที่ตกลงกันไว้ ระบบไฟฟ้าไทยก็ทำงานด้วยตรรกะเดียวกันเป๊ะๆ เพียงแต่เปลี่ยนจากข้าวเป็นไฟฟ้า และเปลี่ยนจากโรงรับซื้อข้าวเป็น กฟผ. เท่านั้นเอง ต่างประเทศบางแห่งใช้ระบบที่ต่างออกไป คือมี "ตลาดกลางไฟฟ้า" ให้ผู้ผลิตหลายรายแข่งขันเสนอราคาขายไฟกันเป็นรายชั่วโมงคล้ายตลาดหุ้น แต่ประเทศไทยยังไม่ได้ใช้ระบบแบบนั้น โครงสร้างที่เราใช้อยู่ยังคงเป็นแบบผู้รับซื้อหลักรายเดียวอย่างที่เล่ามา

13.3 IPP: ผู้ผลิตรายใหญ่

กลุ่มแรกคือ IPP (Independent Power Producer — ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่) หมายถึงโรงไฟฟ้าเอกชนที่มีกำลังผลิตมากกว่าประมาณ 90 เมกะวัตต์ขึ้นไป ส่วนใหญ่เป็นโรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติแบบพลังความร้อนร่วมตามที่เล่าไว้ในบทที่ 5 หรือบางแห่งก็เป็นโรงไฟฟ้าถ่านหิน โรงเหล่านี้ขายไฟฟ้าที่ผลิตได้เกือบทั้งหมดให้ กฟผ. โดยตรงผ่านสายส่งแรงสูงที่เล่าไว้ในบทที่ 9 ไม่ได้ขายให้ใครอื่น

ชื่อบริษัทกลุ่ม IPP ที่คุ้นหูจากหน้าข่าวหุ้นก็มีอย่างเช่น Gulf, EGCO, RATCH, GPSC และ B.Grimm ที่น่าสนใจคือบางบริษัทในกลุ่มนี้มี กฟผ. ถือหุ้นร่วมอยู่ด้วย ลองนึกภาพขนาดของโรงไฟฟ้า IPP หนึ่งโรงดู มันใหญ่พอที่จะจ่ายไฟให้กับเมืองใหญ่อย่างเชียงใหม่ได้ทั้งเมืองเลยทีเดียว

1. Cooling Towers (Induced Draft) — หอหล่อเย็นที่ระบายความร้อนออกจากระบบไอน้ำ ควันขาวที่เห็นคือไอน้ำ ไม่ใช่มลพิษ
2. Natural Gas Receiving Station — จุดรับก๊าซธรรมชาติที่ส่งมาทางท่อ เชื้อเพลิงหลักของโรง IPP ส่วนใหญ่
3. Gas Turbine Generators และ Heat Recovery Steam Generators (HRSG) — กังหันก๊าซกับหม้อไอน้ำนำความร้อนกลับมาใช้ใหม่ หัวใจของระบบพลังความร้อนร่วมที่เล่าไว้ในบทที่ 5
4. Steam Turbine Generators — กังหันไอน้ำที่ใช้ไอน้ำจาก HRSG มาปั่นเครื่องกำเนิดไฟฟ้าอีกรอบ เพิ่มประสิทธิภาพให้โรงไฟฟ้า
5. Stacks (Exhaust) — ปล่องระบายไอเสียที่เหลือจากกระบวนการเผาไหม้
6. Switchyard (High Voltage) และ Transmission Towers and Power Lines — สถานีไฟฟ้าแรงสูงและเสาส่งที่นำไฟฟ้าที่ผลิตได้เข้าสายส่งของ กฟผ. ตามที่เล่าไว้ในบทที่ 9 และ 10
7. Water Treatment Plant และ Fire Water Storage Tank — ระบบบำบัดน้ำและถังเก็บน้ำสำรองดับเพลิงของโรง
8. Administration Building, Main Entrance and Security Gate และ Corporate Signage — อาคารสำนักงาน ประตูทางเข้าพร้อมระบบรักษาความปลอดภัย และป้ายชื่อบริษัทเจ้าของโรง

13.4 SPP: ผู้ผลิตรายกลางในนิคมอุตสาหกรรม

กลุ่มที่สองคือ SPP (Small Power Producer — ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก) มีกำลังผลิตอยู่ระหว่างประมาณ 10 ถึง 90 เมกะวัตต์ จุดเด่นของ SPP กลุ่มใหญ่คือระบบที่เรียกว่า cogeneration หรือการผลิตร่วมทั้งไฟฟ้าและไอน้ำในเวลาเดียวกัน ซึ่งทวนหลักการเดียวกับที่เล่าไว้ในบทที่ 8 โรงไฟฟ้ากลุ่มนี้มักตั้งอยู่ในนิคมอุตสาหกรรม ผลิตทั้งไฟฟ้าและไอน้ำขายให้โรงงานเพื่อนบ้านในนิคมโดยตรง ส่วนที่เหลือจึงค่อยขายให้ กฟผ.

เหตุผลที่นิคมอุตสาหกรรมชอบระบบนี้มากก็เพราะโรงงานต่างๆ ได้ทั้งไฟฟ้าและไอน้ำที่เสถียรในราคาที่คุ้มค่ากว่าผลิตเองแยกกัน ขณะที่ระบบไฟฟ้าของประเทศก็ได้กำลังผลิตที่กระจายตัวอยู่ใกล้จุดใช้งานจริง ไม่ต้องพึ่งพาโรงไฟฟ้าขนาดยักษ์เพียงไม่กี่แห่ง ความสัมพันธ์แบบวิน-วินนี้เองที่ทำให้พื้นที่อุตสาหกรรมอย่างมาบตาพุดหรือแนวชายฝั่งตะวันออกเติบโตขึ้นมาได้อย่างรวดเร็ว นอกจาก SPP กลุ่ม cogeneration แล้ว ยังมี SPP อีกกลุ่มหนึ่งที่ใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นเชื้อเพลิง เช่นโรงไฟฟ้าชีวมวลขนาดใหญ่ หรือโซลาร์ฟาร์มขนาดกลาง

1. Gas Turbine Generator และ Heat Recovery Steam Generator (HRSG) — กังหันก๊าซและหม้อไอน้ำนำความร้อนกลับมาใช้ ชุดอุปกรณ์ผลิตไฟฟ้า+ไอน้ำร่วมแบบเดียวกับที่เล่าไว้ในบทที่ 8
2. Stack — ปล่องระบายไอเสีย
3. Steam Pipelines (on Pipe Rack) — ท่อไอน้ำที่วางอยู่บนแร็คยกสูง ส่งไอน้ำไปขายให้โรงงานเพื่อนบ้านโดยตรง
4. Neighboring Factories (steam users) — โรงงานในนิคมที่เป็นลูกค้ารับซื้อไอน้ำและไฟฟ้าจากโรง SPP นี้
5. Air-Cooled Condenser และ Cooling Units — ระบบระบายความร้อนของโรง แบบใช้อากาศแทนน้ำจำนวนมาก เหมาะกับพื้นที่นิคมที่มีน้ำจำกัด
6. Water Treatment System — ระบบบำบัดน้ำที่ใช้ในกระบวนการผลิตไอน้ำ
7. Electrical Switchyard — สถานีไฟฟ้าที่ส่งไฟฟ้าส่วนที่เหลือขายต่อให้ กฟผ.
8. Main Entrance — ทางเข้าหลักของโรงไฟฟ้า

13.5 VSPP: ผู้ผลิตจิ๋วที่กระจายทั่วประเทศ

กลุ่มสุดท้ายคือ VSPP (Very Small Power Producer — ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็กมาก) มีกำลังผลิตไม่เกินประมาณ 10 เมกะวัตต์ จุดที่ต่างจากสองกลุ่มก่อนหน้าอย่างสำคัญคือ VSPP ขายไฟฟ้าตรงให้ กฟน. หรือ กฟภ. โดยไม่ผ่าน กฟผ. เลย เหตุผลก็เพราะโรงไฟฟ้าขนาดจิ๋วเหล่านี้เสียบเข้ากับระบบจำหน่ายท้องถิ่นโดยตรงตามที่เล่าไว้ในบทที่ 11 ไม่ได้ต่อเข้ากับสายส่งแรงสูงของ กฟผ. เหมือน IPP

หน้าตาของ VSPP มีหลากหลายมาก ตั้งแต่โซลาร์ฟาร์มขนาดเล็ก โรงไฟฟ้าชีวมวลข้างโรงสีข้าวตามที่เล่าไว้ในบทที่ 8 โรงไฟฟ้าก๊าซชีวภาพจากฟาร์มหมู ไปจนถึงโรงไฟฟ้าจากขยะชุมชนขนาดเล็ก และที่น่าสนใจคือบ้านที่ติดตั้งโซลาร์เซลล์บนหลังคาแล้วสมัครขายไฟฟ้าคืนเข้าระบบ ก็จัดอยู่ในตระกูล VSPP เช่นกัน เรื่องโครงการภาคประชาชนแบบนี้จะเล่าละเอียดอีกครั้งในบทที่ 16

1. Solar panels (Photovoltaic modules) — แผงโซลาร์เซลล์ที่แปลงแสงแดดเป็นไฟฟ้าตามหลักการในบทที่ 7
2. Inverter house (Contains inverter and electrical equipment) — อาคารเล็กที่เก็บอินเวอร์เตอร์ อุปกรณ์แปลงไฟตรงจากแผงให้เป็นไฟสลับก่อนเข้าระบบ
3. Connection point (Interconnection to local distribution line) — จุดเชื่อมต่อที่ไฟฟ้าจากโรงจิ๋วนี้ไหลเข้าสู่สายจำหน่ายท้องถิ่นโดยตรง หัวใจของการเป็น VSPP
4. Distribution line (22 kV) — สายจำหน่ายแรงดัน 22 กิโลโวลต์ ระดับแรงดันเดียวกับที่เล่าไว้ในบทที่ 11
5. Rice mill — โรงสีข้าวที่อยู่ข้างเคียง จุดที่ทำให้เห็นภาพว่า VSPP มักตั้งอยู่ใกล้แหล่งชุมชนหรือแหล่งเชื้อเพลิงชีวมวลได้ง่าย
6. Solar farm area (Fenced perimeter) — พื้นที่ติดตั้งแผงโซลาร์ที่ล้อมรั้วไว้เพื่อความปลอดภัย

13.6 ค่าความพร้อมจ่าย: กติกาที่คนเถียงกันมากที่สุด

สัญญา PPA ของ IPP ส่วนใหญ่แบ่งเงินที่จ่ายให้โรงไฟฟ้าออกเป็นสองก้อนหลัก ก้อนแรกเรียกว่า AP (Availability Payment — ค่าความพร้อมจ่าย) เป็นเงินที่จ่ายให้เมื่อโรงไฟฟ้า "พร้อมเดินเครื่อง" อยู่เสมอ ไม่ว่าจะถูกสั่งให้เดินเครื่องจริงหรือไม่ก็ตาม ส่วนก้อนที่สองเรียกว่า EP (Energy Payment — ค่าพลังงาน) เป็นเงินที่จ่ายตามหน่วยไฟฟ้าที่ผลิตได้จริงเท่านั้น

เหตุผลเบื้องหลังการออกแบบระบบให้มีค่าความพร้อมจ่ายก็คือ โรงไฟฟ้าทำหน้าที่เหมือนประกันของทั้งระบบไฟฟ้า ต้อง "สแตนด์บาย" พร้อมเดินเครื่องอยู่ตลอดเวลาเพื่อรักษาสำรองกำลังผลิตตามที่เล่าไว้ในบทที่ 3 ถ้าไม่มีค่าความพร้อมจ่ายเลย ก็คงไม่มีเอกชนรายไหนกล้าลงทุนสร้างโรงไฟฟ้ามาตั้งรอเผื่อระบบต้องการ เพราะต้นทุนสร้างและดูแลโรงไฟฟ้าให้พร้อมเดินตลอดเวลานั้นสูงมาก ไม่ว่าจะได้เดินเครื่องจริงหรือไม่ก็ตาม

แต่ก็มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์อยู่เช่นกัน โดยเฉพาะในช่วงที่ระบบมีไฟฟ้าสำรองสูงเกินความจำเป็น ประชาชนก็ยังต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้โรงไฟฟ้าที่แทบไม่ได้ถูกสั่งเดินเครื่องเลยอยู่ดี ประเด็นนี้กลายเป็นหัวข้อ "ค่าไฟแฝง" ที่ถูกพูดถึงบ่อยในข่าวพลังงาน เรื่องนี้ไม่มีคำตอบที่ถูกหรือผิดตายตัว เพราะทั้งสองฝ่ายต่างก็มีเหตุผลสมเหตุสมผลของตัวเอง ประเด็นเรื่องสำรองไฟฟ้าล้นเกินจะเล่าละเอียดในบทที่ 14 ส่วนเรื่องว่าค่าใช้จ่ายเหล่านี้ไปโผล่ตรงไหนในบิลค่าไฟของเรา จะแกะให้ดูในบทที่ 15

สรุปท้ายบท

คำศัพท์ในบทนี้

ทบทวนความเข้าใจ